Stefano Rodotà: Un'agenda per riformare la Costituzione

Ai vincitori della partita referendaria si addice la coerenza. Hanno giustamente sottolineato la mortificazione del Parlamento che caratterizzava la riforma del Polo: non possono a loro volta mortificarlo ritenendolo inidoneo ad effettuare la buona "manutenzione" della Costituzione, che dovrebbe essere affidata a commissioni o convenzioni, di cui le Camere dovrebbero poi limitarsi a ratificare le proposte. Hanno giustamente criticato la logica del "pacchetto", della riforma di un’intera parte della Costituzione, considerata contrastante con la via segnata dall’art. 138, concepito per riforme puntuali: non possono, quindi, adottare la stessa logica per il negoziato che intendono aprire. Hanno giustamente denunciato le approssimazioni e le sgrammaticature del testo prodotto dai "saggi di Lorenzago": devono, allora, avviare un ritorno alla grande cultura costituzionale, purtroppo abbandonata da troppi anni in nome di esercitazioni ingegneristiche senza radici (su questo ha detto parole severe e sacrosante Gustavo Zagrebelsky). Gli anni delle Bicamerali sono alle nostre spalle, e lì devono restare.
Il punto dal quale partire dovrebbe essere ormai chiaro, ed è stato nitidamente indicato dal Presidente della Repubblica quando ha parlato di un processo di riforma da riprendere "in Parlamento". E il ministro per le Riforme istituzionali aveva prospettato una linea ragionevole, di cui erano stati indicati i passaggi più significativi.
Assistiamo a virtuose dichiarazioni di rinuncia alla tentazione di modificare la Costituzione a colpi di maggioranza, e a volenterose aperture al dialogo. La più ovvia conseguenza istituzionale di questa impostazione dovrebbe essere la preliminare riforma proprio dell’art. 138, dove appunto si dettano le regole sulla revisione costituzionale. Sembra esservi un accordo sull’abbandono della regola che permette le modifiche a maggioranza assoluta, prevedendo quorum più alti (due terzi o tre quinti), garanzia necessaria una volta passati alla logica maggioritaria. Ma l’occasione potrebbe anche essere propizia per integrare la disciplina della revisione con quanto ha detto la Corte costituzionale in una celebre sentenza del 1988, dove si mise in evidenza che vi sono ‟principi supremi dell’ordinamento italiano” che non possono essere ‟sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale”.
Fatto questo passo, la questione più urgente è senza dubbio quella relativa alla ripulitura del Titolo V, che rimane quello definito dall’infelice riforma regionalistica approvata nel 2001 dal centrosinistra. Non si deve certo attendere il compimento dell’iter di revisione dell’art. 138 per avviare il lavoro indispensabile per dare un volto più chiaro e misurato ai poteri delle regioni, per una distribuzione non equivoca delle competenze tra Stato e regioni, a cominciare da quelle fiscali. E anche qui scatta un obbligo di coerenza, che nasce dalla denuncia dura dei rischi di diseguaglianza impliciti nella riforma del Polo e che si traduce nella necessità di partire dalla considerazione dei diritti di cittadinanza, come fondamento dell’inclusione e della coesione sociale.
Le questioni riguardanti Parlamento e Governo non sono meno importanti. Ma, da una parte, le eventuali riforme non toccano l’oggi, ma interessano la prossima legislatura; e, dall’altra, devono essere affrontate tenendo conto dei guasti già provocati da una sgangherata "cultura della decisione", che nulla ha a che fare con l’efficienza democratica delle istituzioni e che, invece, ha indotto comportamenti e sollecitato proposte che hanno accelerato la crisi della rappresentanza e radicato convinzioni che identificano il rafforzamento del Governo con la crescita del potere personale di un primo ministro.
Le due cose, evidentemente, si tengono. L’intreccio tra riforme elettorali, ossessione efficientistica e personalizzazione del potere hanno spinto pericolosamente verso una democrazia d’investitura, dove la funzione delle elezioni non è più quella di consentire la rappresentanza dei cittadini, ma solo quella di indicare un governo, o addirittura una persona, alterando così gli equilibri istituzionali e determinando una progressiva erosione dei controlli democratici.
Di tutto questo è stata complice una sommaria cultura del bipolarismo, che ha predicato un ingannevole rafforzamento dei poteri dei cittadini, enfatizzandone il ruolo di scelta del "capo" e di giudice della maggioranza a legislatura finita. Ma, così ragionando, si dava corpo alla logica populista del rapporto diretto, senza mediazioni, tra detentore del potere personale e "popolo sovrano", con i sondaggi eletti ad unica misura della democrazia ed inevitabile emarginazione del parlamento. Questa cultura, lo ha rilevato subito Ezio Mauro, è stata radicalmente sconfitta proprio sul suo terreno, dal popolo sovrano con il voto referendario, ed è bene che esca definitivamente di scena nella fase nuova della buona manutenzione costituzionale.
Una volta compiuta questa ripulitura culturale, non mancano le indicazioni serie per stabilizzare il governo, superare il nostro bicameralismo, approdare ad un sistema elettorale che ricostituisca il nesso tra elettori ed eletti. Un rafforzamento dei poteri del presidente del Consiglio è possibile, sviluppando indicazioni già contenute nelle leggi esistenti e, almeno in parte, disattese. Ma, ancora una volta, bisogna evitare l’errore, fatale negli anni passati, di cercar di sciogliere nodi politici solo con ricette istituzionali. Si può certo attribuire al Presidente del consiglio il potere di scegliere e licenziare i ministri. Ma questo azzererebbe con un colpo di bacchetta magica le difficili questioni politiche legate alla composizione ed alla sopravvivenza dei governi di coalizione? Si può davvero credere che, disponendo di quei poteri, Prodi avrebbe realizzato senza problemi la parità tra uomini e donne nel suo governo, contenuto il numero dei ministri, escluso ogni eccesso nelle esternazioni? O questi risultati sono il frutto di ristrutturazioni delle forze politiche e di maturazioni culturali che le riforme istituzionali possono favorire, ma non sostituire?
Questo ridisegnare il vertice delle istituzioni non può essere separato da una riforma elettorale che non si limiti a fare piazza pulita dell’indecenza di quella imposta alla vigilia delle elezioni, ma che nasca pure da una riflessione critica sugli evidenti limiti del sistema maggioritario così come è stato costruito in questi anni. Qui, infatti, deve essere ripreso il tema del senso e delle modalità della rappresentanza dei cittadini. Ma non qui soltanto. Credo che dobbiamo cogliere l’occasione degli interventi puntuali sulla Costituzione per arricchirla in una direzione che si coglie nel Trattato costituzionale europeo, dove il diritto di petizione dei cittadini indica una prospettiva non populista, una integrazione tra democrazia rappresentativa e potere diretto dei cittadini. Una indicazione che può essere ulteriormente sviluppata ripensando l’iniziativa legislativa popolare, con vincoli al Parlamento per la sua presa in esame e opportunità dei proponenti di essere presenti anche durante l’iter legislativo.
Così le modifiche della seconda parte della Costituzione tornerebbero ad essere coerenti con le indicazioni lungimiranti contenute nella prima, vero programma costituzionale da seguire se non si vuol ricadere nelle trappole della controriforma. Questo non è conservatorismo, ma invito a riflettere sui principi fondativi. Ora che la cancellazione della riforma del Polo ha eliminato il rischio di un sostanziale svuotamento delle indicazioni e delle garanzie contenute nella prima parte della Costituzione, il rispetto di questa non può consistere in un suo accantonamento, come è avvenuto in questi anni. E da questa rinnovata attenzione risulterà con nettezza l’improprietà delle proposte di riforma della parte iniziale del testo costituzionale.
La discussione è dunque aperta. Davanti alla società, in primo luogo, che ha con il suo voto difeso la Costituzione e dato una più forte misura della consapevolezza democratica dei cittadini. Riconfermato il regime parlamentare, è lì, nelle Camere, che la puntuale manutenzione di punti specifici della Costituzione deve essere avviata e compiuta. Con capacità di dialogo. Che, tuttavia, non dev’essere riservato soltanto ai plenipotenziari dei due schieramenti, né rinchiuso di nuovo nelle mani di pochi "saggi".